гОСУДАРСТВЕННОЕ ЗАДАНИЕ НА ПОДГОТОВКУ
СПЕЦИАЛИСТОВ КАК механизм реализации
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ
МОДЕРНИЗАЦИИ ОБРАЗОВАНИЯ

Г. А. Балыхин, М. В. Суровов

Федеральное агентство по образованию, г. Москва

О. П. Маркова

Министерство экономического развития и торговли РФ, г. Москва

В. В. Коновалов

Центр по формированию и конкурсному размещению
государственного задания на подготовку специалистов, г. Москва

1. Введение

В условиях экономических преобразований, происходящих в России, особое значение приобретает создание инструментария государственного регулирования процессов подготовки специалистов, обеспечивающих устойчивое социально-экономическое и научно- техническое развитие страны. Такое регулирование позволит повысить эффективность экономики и обороноспособность страны за счет подготовки выпускников вузов востребованных специальностей в секторе государственного финансирования образования.

Одним из главных направлений для решения данной проблемы является разработка системы прогнозирования потребностей в специалистах, которая сопрягалась бы с программой социально-экономического и научно-технического развития страны, и давала возможность работодателям эффективно решать проблемы комплектования предприятий и организации кадрами с необходимым уровнем, качеством и специализацией в области профессионального образования.

Тематика конференции «Спрос и предложение на рынке труда и рынке образовательных услуг в регионах России» определяет одну из важных функций Федерального агентства по образованию, связанную с формированием и размещением на конкурсной основе государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием. Для выполнения этой функции необходимо знать спрос на рынке труда как в разрезе территорий, так и специальностей.

Основой политики государственного регулирования процессов подготовки специалистов является государственное задание на подготовку кадров. В Федеральной программе развития образования в качестве одного из основных направлений указано формирование государственных заданий по кадровому обеспечению федеральных и региональных научно-технических и социальных программ развития [1]. Система конкурсного порядка размещения государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием (контрольных цифр приема) была введена постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2001 г. № 606 в высших учебных заведениях, имеющих аккредитацию [2].

Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года основными целями развития образования определила повышение его качества, доступности и эффективности. Для каждого уровня профессионального образования различные механизмы являются определяющими при достижении целей модернизации. Для системы высшего профессионального образования – это три следующих механизма: формирование и размещение государственного задания на подготовку специалистов; персонифицированное финансирование вузов на основе государственных именных обязательств (ГИФО) и введение единого государственного экзамена (ЕГЭ).

Каждый из этих механизмов должен обеспечить эффективное взаимодействие системы образования, рынка труда и личности, позволить реализовать с максимальной пользой общественные и личные интересы. Нормативно-подушевое финансирование позволит обеспечить справедливость распределения бюджетных средств по принципу «открытый и прозрачный бюджет», а конкурсная система формирования госзадания – экономическую эффективность бюджетных затрат на вузовскую подготовку по принципу «специалист требуемой квалификации для удовлетворения существующей потребности рынка труда». Заполнение конкурсных мест в вузах на основе ЕГЭ станет базой для территориальной мобильности молодежи и реального обеспечения доступности образования.

Основной целью государственного задания, является повышение эффективности подготовки специалистов с высшим профессиональным образованием. Госзадание строится на основе прогнозируемой потребности субъектов Российской Федерации в специалистах с высшим профессиональным образованием по 28 укрупненным группам специальностей ВПО. Координирующую роль в организации работы играло Министерство образования РФ. Образованное в марте 2004 года Федеральное агентство по образованию «…осуществляет определение для образовательных учреждений профессионального образования, находящихся в ведении Агентства, контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета, а также квот по целевому приему, размещение на конкурсной основе среди высших учебных заведений, имеющих государственную аккредитацию, государственного задания по подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием, в том числе инженерных и научных кадров для оборонных отраслей промышленности» [3]. Поэтому к нему перешла ведущая роль в организации работ по функционированию системы государственного задания.

Государственное задание на подготовку специалистов не исчерпывает всех возможностей для конкретного человека получения высшего образования. Интересы личности могут быть удовлетворены как при обучении за бюджетные средства в рамках государственного задания, так и на платной основе вне этих рамок.

2. Организационные формы для формирования
государственного задания

Указанным выше постановлением Правительства РФ [2] были определены организационные и финансовые основы системы госзадания. Постановлением были утверждены Положение и состав Межведомственной комиссии по формированию государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием, а также план мероприятий по реализации постановления. Основными целями Межведомственной комиссии являются формирование госзадания и организация его конкурсного размещения. Организационно-техническое обеспечение деятельности Межведомственной комиссии осуществляет Федеральное агентство по образованию (ранее – Министерство образования Российской Федерации). Председателем комиссии является руководитель Федерального агентства по образованию (ранее – министр образования РФ).

Организационными структурами, реализующими конкурсное размещение государственного задания, наряду с Межведомственной комиссией являются 28 комиссий (рабочих групп) по определению прогнозной потребности в специалистах с высшим профессиональным образованием, Центр по формированию и конкурсному размещению государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием (на базе Московской государственной академии приборостроения и информатики – МГАПИ), а также Управление экономики Рособразования.

Министерство экономического развития и торговли, Министерство труда и социального развития и Министерство образования Российской Федерации согласовали и утвердили схему разработки государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием, включающую схему разработки прогнозной потребности в специалистах с высшим профессиональным образованием и конкурсного размещения среди аккредитованных высших учебных заведений [5]. Порядок формирования госзаказа (определен Положением о порядке формирования государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием [6]) включает в себя ряд согласованных мероприятий, проводимых Минэкономразвития России, Минтруда России и Минобразования России с участием федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов РФ и высших учебных заведений.

Для решения задач прогнозирования, планирования и учета Министерством образования Российской Федерации был утвержден (по согласованию с Минэкономразвития России, Минтрудом России и Российским союзом ректоров) Перечень основных групп направлений подготовки и специальностей высшего профессионального образования [4]. Указанные выше 28 комиссий (рабочих групп) организованы в соответствии с этим перечнем. В комиссии вошли ректоры ведущих вузов, представители УМО по соответствующим специальностям, видные ученые, руководители и ответственные работники ряда федеральных органов исполнительной власти, представители администраций субъектов Российской Федерации, субъектов негосударственного сектора экономики.

3. Прогнозирование потребности экономики в выпускниках высшего профессионального образования

Для определения прогнозируемой потребности организаций, находящихся в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, включая организации муниципального подчинения, а также организаций негосударственного сектора экономики в специалистах с высшим профессиональным образованием по очной форме обучения по 28 основным группам направлений подготовки и специальностей Минобразования РФ разработало и направило в субъекты федерации формы №1-СФ (Прогноз потребности в специалистах с высшим профессиональным образованием по очной форме обучения на 2003-2006 годы) и №2-СФ (Прогноз потребности в специалистах с высшим профессиональным образованием по очной форме обучения на 2007-2010 годы) [7].

Низкий уровень межрегиональной мобильности является причиной, по которой прогнозирование потребностей рынка труда в выпускниках системы профессионального образования необходимо опустить с федерального уровня на уровень субъектов Федерации. Впервые за последние годы потребность региональной экономики в выпускниках с высшим профессиональным образованием была сформулирована в разрезе субъектов Федерации при заполнении форм СФ-1 и СФ-2, являющихся приложением к постановлению Правительства РФ. Отсутствие единой методологии для среднесрочного прогнозирования спроса на рынке труда привело к тому, что разные регионы использовали различные подходы к этому прогнозированию. Около половины субъектов Федерации ориентировались на текущее состояние системы высшего профессионального образования, другая часть использовала опрос крупных предприятий и организаций в регионе. Тем не менее этот опыт прогнозирования оказался исключительно полезным и для федерального центра, и для субъектов Федерации, он показал необходимость как совершенствования статистики системы образования и рынка труда, так и разработки научно обоснованных методик прогнозирования потребностей рынка труда в выпускниках системы профессионального образования.

Контрольные цифры приема молодежи в образовательные учреждения Российской Федерации должны разрабатываться с учетом складывающихся демографических тенденций [8]. Данные по показателям рождаемости по России в целом и по федеральным округам показывают, что начиная с 1987 года и по 1997 г. в стране ежегодно сокращалась рождаемость. Это привело к снижению численности учащихся в образовательных школах, что, в свою очередь, приведет к сокращению количества выпускников дневных общеобразовательных школ к 2013 году примерно на 30-35%. Возможность компенсации снижения контингентов за счет мигрантов соответствующих возрастных групп оценивается в пределах 1%. При этом несмотря на схожесть демографических процессов, в федеральных округах будет иметь место значительный разброс среднего показателя сокращения контингента школьников по регионам, в городах и сельской местности. По предварительным данным, например, в Республике Ингушетия сокращение контингента составит в городе – 11,6%, на селе – 16,6%; в городах Ленинградской области – 35,5%, на селе – 46,6%; в Московской области – 43,3 и 35,5% соответственно.

При разработке государственного задания основной акцент делается на реализацию задач, определенных основными направлениями социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу и возрастающую роль образования в модернизации экономики. Образовательный сектор России должен стать приоритетом – одной из “национальных точек роста”. Инвестиции в повышение качества образования являются условием развития всех секторов российской экономики. На потребность экономики, которая заявит о себе через 5-15 лет, система образования должна реагировать уже сейчас.

При подготовке государственного задания большое внимание уделяется территориальным особенностям размещения задания и его соответствия перспективам социально-экономического развития макрозон (с учетом интересов конкретного региона) [10]. Регионы предъявляют вполне определенные требования к деятельности учебных заведений в части определения структуры подготовки специалистов, их количеству и качеству. За последнее десятилетие в системе подготовки специалистов произошли существенные структурные изменения. Сдвиги в структуре рабочих мест, происходящие в экономике при переходе к рынку, вызвали изменение в отраслевой структуре спроса на рабочую силу. Реструктурирование экономики на первых порах резко уменьшило потребность в специалистах, связанных со сферой материального производства. В период с 1990 г. по 1997 г. существенно сократилась численность занятых в таких отраслях, как наука и научное обслуживание (на 49%), строительство (на 37%), промышленность (на 35%), транспорт (на 13%), сельское хозяйство (на 11%). При этом почти вдвое выросла занятость в финансовой сфере и в торговле, еще больше – в органах управления (на 61%). В целом за этот период доля занятых в сфере услуг увеличилась с 44 до 58%.

Однако изменения в отраслевой структуре российской экономики существенно не отразились на отраслевой специализации государственных высших учебных заведений России. В 2001 г. (как и в 1960 и все последующие годы) почти треть специалистов с высшим образованием подготовили вузы промышленно-строительного профиля, более трети – педагогического. На медицинские, правовые, экономические, сельскохозяйственные и транспортные вузы приходилось около 30% общего числа выпущенных специалистов.

Однако за годы реформ существенно изменилась структура подготовки специалистов вузами России, и в первую очередь вузами инженерно-технического профиля. В новых условиях существования вузы, не опираясь на долгосрочные прогнозы развития экономики регионов (из-за отсутствия последних), были вынуждены сами подстраиваться к потребностям весьма нестабильной экономики регионов и изменять структуру подготовки специалистов, решая вопросы о том, для кого готовить специалистов, какому профилю и уровню образования они должны соответствовать, чтобы быть востребованными на рынке труда. Так, наряду с появлением новых профильных специальностей, практически во всех традиционно технических вузах появились факультеты, готовящие менеджеров, экономистов, бухгалтеров, юристов. По этому пути пошли вузы почти всех профилей, кроме медицинских. Этот процесс характерен для государственных вузов всех регионов России. Так, из 38 государственных вузов, находящихся в Восточно-Сибирском регионе, специалистов в области экономики и управления стали готовить 34, в гуманитарно-социальной сфере – 23, в том числе юристов – 15 вузов.

В связи с этим возникает необходимость создания универсальных методик для прогнозирования потребности региональных экономик в выпускниках с высшим профессиональным образованием. Такие методики должны быть просты и понятны и базироваться на подходе, обеспечивающем в первую очередь потребность крупных производственных предприятий реального сектора экономики в специалистах востребованных специальностей, учитывая, таким образом, традиционно сложившуюся специфику промышленности каждого СФ. В то же время подход должен быть един для всех 89 субъектов Федераций.

В прошедшие два года Минобразование РФ включило в разработку этой проблематики в содержание Федеральной программы развития образования и отраслевых научных программ. В качестве исполнителей проектов и разработчиков методик выступили коллективы Высшей школы экономики, Петрозаводского государственного университета, Московской государственной академии приборостроения и информатики, Российского государственного профессионально-педагогического университета.

В настоящее время существует два подхода к определению потребностей региональных рынков труда в специалистах с различными уровнями профессионального образования.

Первый подход по определению потребностей региональных экономик основан на том, что структура человеческого капитала, необходимая для производства единицы продукции, не имеет значительных региональных различий, а определяется уровнем технологий и организации труда для различных отраслей экономики. При этом предполагается, что структура промышленного производства в рамках отдельных субъектов Федерации достаточно консервативна и меняется плавно в пределах горизонта планирования. Эта методика расчета, называемая «технологической» методикой, обладает свойством универсальности для всех субъектов Федерации, в разрезе всех отраслей экономики и для всех уровней образования. Обоснование методики, алгоритмы расчета и пригодность ее для различных уровней профессионального образования были разработаны в Петрозаводском государственном университете. Чтобы сделать «технологическую» методику более достоверной, требуется уточнение параметров модели – коэффициентов, характеризующих структуру экономики и структуру занятости в регионе. Параметры модели содержат как данные, мало изменяющиеся от региона к региону, так и данные, уникальные для анализируемого субъекта Федерации. Фактически разрабатываемая модель является отражением нормативного подхода, применяющегося ранее Госпланом СССР в эпоху развитого социализма.

Второй подход к расчету потребностей региональных экономик основан на проведении статистически значимых опросов потребностей работодателей в специалистах с профессиональным образованием в рамках группы предприятий и организаций на территории региона. Разработка такого подхода проводится в Свердловской, Новгородской и Самарской областях. Затем данные опроса работодателей проецируются на все отрасли региональной экономики. Эта методика расчета, называемая «социологической» методикой, более точно отражает ситуацию на конкретном предприятии, но ее обобщение в рамках отрасли либо территории достаточно проблематично. Тем не менее оценки потребностей, полученные в рамках «социологической» модели, важны как для верификации, так и для настройки параметров «технологической» модели. В ближайшее время на основе этих двух моделей необходимо, используя сильные стороны и преимущества каждой из них, создать сертифицированную методику среднесрочного прогнозирования потребности на региональных рынках труда.

Прогнозирование потребностей рынка труда можно проводить как в рамках 28 укрупненных групп специальностей (УГС), так и в рамках 535 специальностей и направлений высшего профессионального образования (ВПО). Опыт прошедших двух лет показал, что в деталировке до уровня специальностей при среднесрочном прогнозировании нет необходимости. В настоящее время использование 28 УГС для ВПО оказалось достаточным. Для дальнейшего развития системы прогнозирования потребностей экономики в специалистах с различным уровнем профессионального образования (начальное, среднее, высшее и послевузовское) нужно переходить к аналогичной классификации специальностей подготовки, как по 28 УГС, применяемых в высшем и среднем профессиональном образовании.

4. Совершенствование формирования и размещения
государственного задания

Для выработки стратегии поведения государства на рынке госзадания был проведен сравнительный анализ информации, полученной по опыту двух прошедших лет. Происходило взаимодействие Минобразования РФ с другими министерствами и ведомствами, в ходе которого были согласованы последующие действия. В 2004 г. работа по формированию и размещению госзадания проводилась Рособразованием с учетом демографической ситуации, конъюнктуры рынка, региональных и общественных потребностей. При формировании контрольных цифр приема учитывались перспективные тенденции развития производства, государственные приоритеты кадрового обеспечения отраслей экономики. Основой формирования контрольных цифр приема явились предложения учебных заведений, которые были согласованы с органами управления образованием, службами занятости населения.

Государственное задание (контрольные цифры приема) на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием по укрупненным группам специальностей и направлениям подготовки на 2004 г. составляет 610,8 тыс. человек, в т.ч. 407,2 тыс. человек на очную форму обучения. Государственное задание увеличено по сравнению с 2003 г. на 2,8%, а по очной форме обучения – на 1,8%. При распределении государственного задания (контрольных цифр приема) на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием по укрупненным группам специальностей и направлениям подготовки на 2004 г. между федеральными органами исполнительной власти, имеющими в своем ведении высшие учебные заведения, Рособразование руководствовалось результатами конкурсного размещения госзадания, заявками министерств и ведомств на 2003 г., объемом государственного задания, утвержденного Правительством Российской Федерации.

Контрольные цифры приема молодежи в образовательные учреждения начального профессионального образования Российской Федерации, финансируемые как за счет средств федерального бюджета, так и за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, составит 776,0 тыс.человек, в том числе по дневной форме обучения – 661,1 тыс.человек. Контрольные цифры приема студентов в средние специальные учебные заведения в 2004 г. были утверждены в количестве 555,4 тыс. человек, в том числе 435,5 тыс. человек – на очную форму обучения. Это соответственно составляет 97,7 и 99,0% от уровня 2003 г.

После установления общих контрольных цифр государственного задания происходило распределение на конкурсной основе этих контрольных цифр между аккредитованными вузами. Для повышения эффективности формировалась среда здоровой конкуренции среди вузов с выработкой адекватных правил их оценки на рейтинговой основе. В 2003 г. для системы конкурсного размещения государственного задания Минобразования России на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием было предложено оценивание вузов (участников конкурсного размещения) с присваиванием для каждого вуза текущей конкурсной категории. Текущая конкурсная категория моделировалась для каждой укрупненной группы специальностей, по которой ведется подготовка специалистов в данном вузе. В основу определения текущей конкурсной категории была заложена методика, используемая при государственной аккредитации, разработанная Центром государственной аккредитации Минобразования РФ.

Определение текущей конкурсной категории базировалось на вычислении двух основных показателей: показатель, характеризующий укрупненную группу специальностей в данном вузе, и показатель, характеризующий вуз в целом.

Параметры, на основании которых определялся показатель, характеризующий укрупненную группу специальностей в данном вузе, были следующие:

1.1. Объем подготовки студентов по УГС:

1.1.1. Приведенный контингент студентов, обучающийся на бюджетной основе по данной УГС.

1.1.2. Процент приведенного контингента студентов, обучающихся по данной УГС, от приведенного контингента студентов вуза.

1.2. Эффективность подготовки по программам послевузовского образования, соответствующим УГС

1.2.1. Процент контингента аспирантов, обучающихся по соответствующей УГС группе специальностей научных работников, от общего числа аспирантов вуза.

1.2.2. Отношение числа аспирантов, обучающихся по соответствующей УГС группе специальностей научных работников, к приведенному контингенту студентов обучающихся по данной УГС.

1.2.3. Процент контингента докторантов, обучающихся по соответствующей УГС группе специальностей научных работников, от общего числа докторантов вуза.

1.2.4. Отношение числа докторантов, обучающихся по соответствующей УГС группе специальностей научных работников, к числу аспирантов, обучающихся по той же группе специальностей научных работников.

1.3. Эффективность научных направлений, соответствующих профилю подготовки по УГС:

1.3.1. Количество научных направлений в вузе по соответствующей УГС группе специальностей научных работников.

1.3.2. Количество защит кандидатских и докторских диссертаций (в среднем за три года) в диссертационных советах вуза по соответствующим УГС специальностям научных работников.

1.4. Наличие опыта подготовки специалистов по данной УГС

1.4.1. Количество лет подготовки по специальностям и направлениям, соответствующим данной УГС.

Показатели, характеризующие вуз в целом, имели следующее значение:

2.1. Научные исследования:

2.1.1. Объем финансирования НИР вуза на единицу ППС
(в среднем за три года).

2.1.2. Объем фундаментальных и прикладных НИР на единицу ППС (в среднем за три года).

2.1.3. Объем внешнего финансирования НИР на единицу ППС
(в среднем за три года).

2.2. Качественный состав ППС:

2.2.1. Процент докторов наук, профессоров в приведенном штате ППС.

2.2.2. Процент лиц с учеными степенями, званиями в приведенном штате ППС.

2.2.3. Процент штатных ППС.

2.3. Научно-методическая работа

2.3.1. Количество учебников, учебных пособий с грифами федеральных органов исполнительной власти, УМО, НМС, изданных преподавателями вуза, на 100 человек ППС с учеными степенями, званиями (в среднем за пять лет).

2.3.2. Количество монографий, изданных преподавателями вуза, на 100 человек ППС с учеными степенями, званиями
(в среднем за пять лет).

2.4. Материально-техническая база вуза

2.4.1. Общая площадь на единицу приведенного контингента студентов.

2.4.2. Доля студентов, обеспеченных общежитиями, от числа нуждающихся.

2.4.3. Наличие в вузе пунктов общественного питания.

2.4.4. Наличие в вузе пунктов медицинского обслуживания.

2.5. Содействие вуза в трудоустройстве выпускников

2.5.1. Доля выпускников, направленных на работу.

2.5.2. Доля выпускников, находящихся на учете в службе занятости.

Показатели, характеризующие вуз в целом, являются аккредитационными [10]. Часть приведенных выше показателей являются информационными (например, наличие в вузе пунктов медицинского обслуживания, пунктов общественного питания), а большинство показателей имеют количественную оценку и для них определяются критериальные значения. Критериальным является такое значение показателя, которое для большинства вузов является реально выполнимым и в то же время достижимым для остальных, стимулируя их деятельность в данном направлении.

На основе проведенного анализа были построены диаграммы ранжирования вузов по показателям. Конкурсная категория A устанавливается, если все показатели конкурсного отбора вуза не меньше соответствующих критериальных значений. На рисунке 1 приведен пример лепестковой диаграммы показателей вуза, которому устанавливается конкурсная категория A.

В соответствии с данной методикой участники конкурса по рассматриваемому лоту в зависимости от значений показателей, указанных в информационных картах, были отнесены к одной из текущей конкурсной категории (А, В, С) по каждой из укрупненных групп направлений подготовки и специальностей.

В качестве дополнительной информации при отнесении участников к определенной категории были использованы сведения о высших учебных заведениях, изложенные в формах государственного статистического наблюдения 3-НК, 1-вуз (распределение), информационной системы Минобразования России «Рейтинг специальностей и вузов России». На рисунке 2 показан пример информационной карты для показателей, характеризующих позицию вуза по укрупненной группе специальностей, в конкурсе на размещение госзадания 2004 г.

А⁰^,746	010000	A
50/40		А
60/30
55/25		+5 -15

гОСУДАРСТВЕННОЕ ЗАДАНИЕ НА ПОДГОТОВКУ СПЕЦИАЛИСТОВ КАК механизм реализации ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ МОДЕРНИЗАЦИИ ОБРАЗОВАНИЯ